“只要数据 不要算法”： 此次逼和美国的巨大意义 很多人还没说透BetVictor Sports(伟德体育)国际官网

　　BetVictor Sports(伟德体育)国际官网(访问: hash.cyou 领取999USDT）TikTok案身处全球互联网治理秩序变革的拐点，互联网全球自由发展的历史，本就是美国借新自由主义全球扩张的历史；TikTok案，集中体现了美国互联网政策的结构性转变，以及正在酝酿的新秩序。当数据、算法成为 科技战 中的博弈武器，数据本地化与技术管制政策被各国复制，新的全球互联网秩序也在此过程中重塑。因此，对TikTok案的解读，既可以帮助我们理解出海企业所面临的环境，也可以帮助我们理解美国政治体制，以及思考未来的全球互联网秩序。

　　近年来，国际科技战已与法律战日益交织。2024年，美国国会通过《保护美国人免受外国对手控制应用法案》（PAFACA），禁止在美国境内分发、维护或更新由“外国对手”（Foreign Adversary）控制的社交平台，除非其美国业务与外国母公司完全剥离。TikTok公司及其部分美国用户随即提起诉讼，主张该法案违反美国宪法，特别是侵犯，要求法院阻止该法案实施。2024年12月6日，美国哥伦比亚特区巡回上诉法院（以下简称“巡回法院”）判定，PAFACA中涉及TikTok的部分并未违宪。

　　随后，TikTok上诉至美国最高法院，后者以罕见的速度受理并判决。2025年1月17日，美国最高法院判定，PAFACA未违反第一修正案，因为法案并未直接禁止TikTok，而是提供了剥离选项，使其可以继续运营而不受外国政府影响。合格剥离的方式符合必要性原则，既保护国家安全，也尽量减少影响。至此，法律维权之路走完，强制剥离法案依然有效，TikTok的命运则要听凭美国政府（即特朗普）决断，截至目前，特朗普仍不断延长TikTok的宽限期。

　　一是案件定性问题。一般而言，无论是律师辩护还是法官裁决，事实的描述方式和证据的组织呈现，都会影响事件定性，从而潜移默化地影响案件的走向乃至结果。TikTok案包含了至少两种对于涉案事件的描述。对于TikTok及其支持者来说，这是一个美国政府威胁封禁社交平台的故事，一个进行互联网言论审查的故事，一个扼杀表达自由这一美国核心价值的故事。美国政府及其支持者则将其描述为一个保护美国数据安全免受对手国家控制的公司威胁的故事，一个在数字语境下维护美国国家安全的故事，一个维护美国主权不受他国侵犯的故事。前者是人权叙事，后者是主权叙事。

　　无论是一审判决书还是终审判决书，其中的事实描述也都带有某种定性判断。例如，在美国最高法院的终审判决书中，法院意见援引美国国会报告来描述TikTok公司的法律性质：“TikTok在美国由TikTok公司运营，这是一家注册成立且总部位于加利福尼亚州的美国公司。TikTok公司的最终母公司是字节跳动有限公司，这是一家在中国开展业务的私营公司。字节跳动有限公司拥有TikTok的专有算法，该算法在中国开发和维护。该公司还负责开发运行TikTok平台的部分源代码。字节跳动有限公司受中国法律约束，这些法律要求其‘协助或配合’中国政府的‘情报工作’，并确保中国政府拥有‘获取和控制’该公司所掌握私人数据的‘权力’。”

　　二是发现事实的程序问题。通常，联邦案件需经地区法院初审、巡回法院上诉、最高法院复审（如果最高法院受理的话）三个层级。其中，地区法院的初审一般会进行证据开示（discovery），要保证双方当事人充分举证反证。巡回法院作为上诉审机构一般不重新调查事实，而是遵循初审法院的事实认定，除非存在明显错误，否则只聚焦于审查法律适用问题。美国最高法院只在极少的情况下，才接受进一步上诉的申请（须经9位官中至少4人同意，且每年只接受80个案件左右）。

　　与通常设置不同，PAFACA直接赋予哥伦比亚地区巡回法院案件的初审权，从而跳过地区法院，压缩了司法审查空间。具体而言，此种安排将TikTok的救济机会从最多三次缩减至最多两次，同时降低了法院对事实问题的审查力度。在通常程序下，地区法院庭审提供充分的举证、质证和事实辩论空间。然而，TikTok 案由于直接由巡回法院审理，原告几乎无法充分挑战政府提交的证据。审判过程和最终判决也表明，哥伦比亚地区巡回法院几乎完全接受美国政府对于事实的认定和提交的证据。可以说，从立法到司法的整个过程中，美国当局显然已预见到可能的司法诉讼与宪法挑战，并通过程序设计予以防范。此种安排不仅体现了立法服务国家安全的明确导向，也展示了在处理涉及“外国对手”案件时对程序正义的克减。

　　一审判决中，巡回法院援引司法先例，认为在国家安全问题上法院没有判断能力，只能尊重政府：“政府为该法案提供了两个国家安全理由：反对（1）中国收集美国人数据的努力，以及（2）中国暗中操纵TikTok内容的风险……在得出这一结论时，巡回法院遵循美国最高法院对政府‘对事实的评估’给予极大重视的做法，因为该法‘涉及国家安全和外交事务的敏感和重大利益’。”在巡回法院看来，TikTok承认收集大量美国用户信息，美国政府担心中国可能利用这些数据威胁美国的数据和情报安全，同时妨碍人工智能产业发展竞争力，因此政府的担忧不只是猜测。

　　在终审判决中，美国最高法院同样表示在国家安全威胁的事实认定问题上尊重政府判断。美国最高法院引用多个司法先例，认为无论是禁令还是资产剥离要求，都没有超出国家安全目标所需范围。“政府对TikTok相关数据收集的担忧并非孤立存在。该记录反映出中国‘多年来一直在努力积累结构化数据集，特别是关于美国人的数据集，以支持其情报和反间谍行动。”当TikTok质疑威胁国家安全的概率，认为中国不太可能出于情报收集意图强迫TikTok移交用户数据时，美国最高法院表示：“必须对国会的预见性判断给予实质性的尊重。”理由在于，“健全的政策制定通常要求立法者预测未来事件，并根据可能无法获得完整经验支持的推断和推论，预测这些事件可能产生的影响”。

　　前文已经指出，TikTok案的核心事实问题在于法院如何认定TikTok对美国构成实际的国家安全威胁，而非仅基于猜测或假设。在认定过程中，关于国家安全威胁的证据都来自政府，因此关键在于法院是否采信政府的判断。这是个认识论问题：法院需对国家安全威胁的整体态势有一定预判，才能认为案件属于国家安全范畴，从而选择尊重和信任政府——而非涉案企业——对事实的描述。当然，法院并非盲目接受政府判断，而是在初步评估国家安全问题后，决定是否信任政府。法院的尊让态度反映了其对国家安全威胁的预先宏观理解，而这一理解并非基于法律判断，而是受政治局势和公共舆论等多重因素影响。毕竟，法律无法告诉法院具体情境下的事态究竟如何。法院的事实认定因此不仅是技术性结论，更是特定时期特定语境的产物；法院的裁决也不仅基于证据本身，还深受政治氛围的深刻影响。

　　2020年的封禁TikTok事件主要与特朗普第一任期内的决策有关，并未演变成整体国家安全议题。2020年，特朗普试图通过行政命令封禁TikTok，但仅获少数共和党议员支持，如参议员汤姆·科顿（Tom Cotton）和查克·舒默（Chuck Schumer）。当时，共和党参议员乔什·霍利（Josh Hawley）也提出一项旨在阻止美国数据流向外国的法案，但仅得到上述两位参议员支持。许多人对特朗普政府的行动提出批评，担忧此举可能侵犯，并涉嫌超越行政权限。至于TikTok是否真的构成国家安全威胁，专家们也意见不一。2021年拜登就职总统后，对TikTok采取更为温和的立场，强调在确定国家安全威胁时必须有充分证据作为支撑。可以说，那时美国政界和社会对TikTok是否构成实质国家安全威胁尚未形成一致意见。

　　在此背景下，2020年TikTok起诉美国政府时，审案的法院暂停实施特朗普政府对TikTok的禁令，就变得易于理解了。从法律角度来看，当时特朗普的行政命令的法律依据是《国际紧急经济权力法》（IEEPA）和《国家紧急状态法》（NEA）；两部法律授予总统权力在紧急状态下发布禁令的权力。TikTok主张，该禁令超出IEEPA下总统紧急权力范围，因为 TikTok不存在对国家安全的紧急或严重的威胁。而且IEEPA禁止总统监管或禁止“信息或信息材料”的进出口，属于紧急权力的例外。美国政府则提出，法院在应对国家安全威胁问题上通常尊重总统的判断。法院承认这一点，但就TikTok是否构成国家安全威胁的问题（以及封禁是否是应对威胁的有效方式），法院认为政府提供的证据不够充分。因此，特朗普提名的联邦法官卡尔·尼科尔斯（Carl Nichols）法官判定，特朗普的行政命令属于越权行为，案件如果继续进行，TikTok胜诉率较高，因此法官针对特朗普的行政命令发布初步禁令（preliminary injunction），中止其实施。

　　在同时进行的另一起案件中，TikTok创作者起诉特朗普，认为其行政命令越权且侵犯。法院认定，“政府对TikTok应用程序所构成的国家安全威胁的描述使用了假设语气”，并指出政府在提交的法律文书中数次使用“可能”一词。显然，法院认为威胁国家安全证据不够充分。由此，法院站在TikTok创作者一边，裁定禁止新下载TikTok应用程序的行政命令违反IEEPA中信息材料例外的规定，将导致TikTok创作者失去数百万粉丝及相关品牌赞助。因此，法官授予初步禁令，阻止美国商务部实施TikTok禁令。

　　2023年以后，关于TikTok对美国国家安全构成重大威胁的共识逐渐在两党之间形成。2023年3月，TikTok首席执行官周受资在美国国会接受的长时间质询，尤其是两党议员的尖锐追问，代表美国政界对于TikTok威胁美国国家安全和数据安全的普遍担忧。2024年，旨在禁止或迫使TikTok出售的PAFACA获得美国两党压倒性支持：众议院以352票赞成对58票反对的投票结果；参议院则是79票赞成对18票反对。跨党派的共识导致联邦法院在审理相关案件时，更倾向于支持政府从国家安全角度出发的立场，特别是在数据安全这类重大问题上。联邦法院开始更加重视和尊重政府部门对国家安全问题的评估。这仿佛是触动了一个关键的开关，使得情况迅速发生了显著变化。

　　毫无疑问，促成上述转变的因素繁多，包括中美关系的变化、科技实力对比的变化、中国互联网企业在美的拓展等等。然而，美国国内政治变化也值得重视。一方面是行政当局更替。尽管拜登否定和废除了特朗普的很多政策，但对中国科技公司的遏制态度依然，变化只在于遏制方式的调整。相比特朗普政府较为具有侵略性和分散化的策略，拜登政府更细致、更有条理，并通过联合盟友、采取法律化手段来实施。另一方面，特朗普将社交媒体作为政治工具，社交媒体在美国政治中影响力愈发扩大。这种社交媒体武器化的理解，进一步泛化到美国处理国际问题的思维之中——社交媒体不仅是国内政治斗争的工具，也是全球战略竞争的武器。

　　值得进一步追问的是，为何网络、数据和算法问题在美国演变为国家安全议题？总体来看，美国的相关法律与政策经历了从“网络防御”到“数字主权”的演变，这是美国在网络空间治理观念上的重大转变。从20世纪90年代互联网大规模社会化应用，到21世纪第二个十年智能手机的广泛普及，美国的网络政策主要集中在保护关键基础设施免受外国攻击，并推动全球开放互联网的发展。但是，到了21世纪第二个十年末期，政策重点逐渐转移到维护数字主权，即对数据、算法和平台的控制。

　　最初，美国的互联网法律与政策主要以为基础，广泛地促进了互联网企业的发展和信息的自由流通，甚至在全球范围内倡导互联网自由，其管制色彩相对淡薄。对于安全问题的关注相对有限，主要集中在物理层和逻辑层网络基础设施所面临的攻击，尤其是针对黑客行为的防范。1998年，克林顿总统发布一项决策指令，为保护关键基础设施奠定了基础，其核心在于预防网络攻击。 2001年“9·11”事件后，网络安全在美国国家安全战略中的重要性逐渐提升。2003年，布什政府发布《国家网络安全战略》（The National Strategy to Secure Cyberspace），概述了保护联邦网络和关键基础设施的措施，同时仍然坚持信息自由流动原则。2009年，美国建立美国网络司令部（USCYBERCOM），标志着网络空间的军事化和网络安全防御的强化。如关于互联网名称与数字分配机构的改革，美国坚持多利益相关方模式，而非各国政府控制的多边主义治理方式。

　　21世纪第二个十年后期，美国开始超越单纯的网络防御，转向控制国内数字资产不受外国影响。个中因素包括与中美关系的日益复杂化，也包括中国技术能力的崛起和科技企业的出海运营。2018年，美国政府开始限制华为等中国公司的技术和应用在美国的铺展，称其存在国家安全风险，并通过相关法律明确禁止美国政府及其承包商使用华为和中兴通讯等中国公司提供的电信设备和服务，并限制这些企业进入美国的联邦合同市场。这标志着美国政策首次从网络基础设施保护转向数字主权。《2018年外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）赋予外国投资委员会（CFIUS）审查外国在数据密集型领域投资的权力，特别是审查来自中国或具有中国背景的公司。2019年11月，CFIUS开始审查字节跳动2017年收购Musical.ly的交易。

　　21世纪20年代，围绕数据和算法安全的法律和政策动作更为频繁。2020年，特朗普政府试图禁止TikTok和微信，理由是其允许外国实体访问美国用户数据，构成国家安全威胁。拜登政府进一步强化数字主权政策：2023年，一项关于人工智能和网络安全的行政命令引入对AI模型和数据访问的严格管控，尤其针对“外国对手”。同年发布的《国家网络安全战略》（The Biden-Harris Administration’s National Cybersecurity Strategy）强调数据安全、技术供应链和AI监管在国家安全中的重要性。5G、算法、数据和人工智能等领域的技术竞争，已经成为美国国防与情报战略的核心组成部分，数据安全问题已经成为国家安全议题的核心内容。关于中国科技公司是否构成威胁的问题，已不再仅被理解为经济竞争或科技竞争问题，而是上升至战略对抗层面。与TikTok相关的PAFACA即是明证，标志着美国首次通过立法强制剥离一家主要数字平台，以维护国家安全。

　　在此阶段中，“外国对手”概念的确立最为值得关注。在网络安全逐步融入国家安全的同时，美国对于中国及其科技公司的特定关注逐渐增强。“外国对手”概念是其核心表现。此概念于2019年5月15日首次在中正式提出，特朗普签署的第13873号行政命令将其定义为“对美国国家安全或公民安全构成显著威胁的外国政府或非政府实体”。2021年，美国商务部根据该命令将中国、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉指定为“外国对手”。2024年的PAFACA将TikTok列为“外国对手”控制的应用程序，凸显了美国对数据隐私和意识形态安全的高度敏感。法案针对“外国对手”控制的应用程序（点名TikTok）设立更高准入门槛，进一步强化“外国对手”概念在网络安全领域的法律地位。

　　与冷战时期的“敌对国家”（Enemy State/Hostile Nation）相比，“外国对手”更具有针对性。“敌对国家”概念主要用于美苏全面对抗语境，包括意识形态领导权争夺和军事冲突。“外国对手”则是对21世纪不对称威胁的回应，反映了技术更新与对抗手段的变化，即从网络攻击到经济竞争再到数据控制的转变。“外国对手”的概念更多聚焦于具体行为和领域（如供应链安全、数据和算法安全、网络安全和关键基础设施保护等），“敌对国家”则指向国家之间的全面对抗（包括战争状态、经济和金融制裁、外交政策和军事冲突等）。套用曾参与伊拉克战后宪法制定的哈佛法学教授诺亚·费尔德曼（Noah Feldman）的术语，“外国对手”概念对应的是“凉战”（cool war），即一种既合作又竞争的状态，一种既在经济上相互依赖又在战略上互相较量的状态，而网络、数据、算法等问题乃是“凉战”中“热”的一面。

　　TikTok案在美国宪法中确立了一个先例：在国家安全背景下，美国政府有权限制外国对手控制的社交媒体平台，而不必然违背第一修正案的原则。未来涉及数字平台监管的立法，只要能够证明国家安全理由，更可能获得司法支持。尽管美国宪法第一修正案被视为至高无上的法律原则，但在国际数字战略竞争的背景下，这一传统可能会有所调整。TikTok案件反映了美国法院对第一修正案的重新解读，特别是在数字平台案件中。从过去强调的保护，到现在更加关注国家安全的优先性，美国法院已开始接受政府的主张，认为在特定国家安全威胁下，限制外国控制的社交平台，即便可能侵犯，也是可以接受的。

　　从广义角度而言，TikTok案也促使我们重新思考美国宪法和美国司法。改革开放以来，中国学界乃至社会对于美国形成了一种流行印象：负责违宪审查的法院乃是制衡政治部门（包括国会与总统）的关键力量，是保障公民权利的重要机构。这种印象很大程度上源于马布里诉麦迪逊案（1803）所确立的司法审查权，以及罗伊诉韦德案（1973）、美国诉尼克松案（1974）等具有重大影响力的案例。在这些案例中，法院通过推翻国会立法或对总统权力进行限制，彰显了其制衡作用，为人津津乐道。

　　然而，TikTok案的判决揭示了美国法院在不同情境下展现出的复杂态度：并非在所有情况下都与政治部门对立，而是在某些领域，尤其涉及国家安全时，展现出高度的克制与对政治判断的尊重。这一判决促使我们重新思考美国司法体系在国家整体结构中的角色：它并非始终处于对抗地位，而是在不同领域、不同时段展现出动态的适应性特征。这既有助于刷新我们对美国司法系统的固有认知，也提醒我们以更为全面和动态的视角，审视其在各类情境中所扮演的多重角色。在当今日益复杂的地缘政治环境中，我们更应重新审视美国宪法与司法发展的国内态势和国际影响。无论是中国的出海企业，还是其他关心此事的主体，都需要在新的背景下重新理解美国宪法和法院对于跨国企业的保护限度何在。

　　在更大的意义上，TikTok案也凸显了在全球互联网秩序的转变过程中，跨国互联网企业应当如何应对所在国风险的问题。尤其是来自非美国盟友国家的公司，在互联网治理经历逆全球化的过程中，不仅面临传统的法律合规风险，更是面临政治风险。为应对政治风险，TikTok通过法律诉讼手段曾经取得一定成效，但随着美国内部政治的变化而再难奏效。跨国互联网公司能否采取其他手段有效应对所在国的政治压力，抑或退出该国市场，是一道亟须思考和解决的难题。

　　总而言之，在当今世界日益数字化的时代，网络空间与科技领域已然成为国际战略竞争的重要“战场”。无论是中国出海企业，还是相关决策者，可能都需要在新的技术环境和更为复杂的地缘政治格局下，适当调整对美国内部政治过程和法律过程的期待。法律与司法的变化，往往是更广泛变化的缩影和反映。更为广泛的变化不仅与近年来美国战略的重大转向（例如开始更加注重国家主权而非全球化）密切相关，也与全球互联网治理体系的深刻变动息息相关，如数字主权的兴起和数据本地化政策的流行。在百年未有之大变局中，似应更加关注的是，新的全球互联网秩序是否正在逐渐形成，如何形成，又将以何种面貌展现在世人眼前。或许多年以后，回望这段历史，TikTok案将成为一个值得铭记的关键事件，见证着全球互联网秩序的深刻变革。