BetVictor Sports(伟德体育)国际官网协商民主的若干基本问题

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　　不管怎样界定协商民主，它所强调的都是对话、讨论、辩论、审议，最终达成共识，其核心就是协商或公共协商。而公共协商是“政治共同体成员参与讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策。”

　　自由民主（或代议制民主）主要是通过利益聚合机制和利益代表机制来实现公民的权利。作为改革自由民主（或代议制民主）的一种尝试，协商民主则发生了较大转变。“对聚合的传统注重意味着我们很少去注意偏好的形成过程；因为偏好都已经被简单地指定，而且我们的焦点聚集在聚合机制上。”[14]如果说传统的自由民主更加注重偏好的聚合（选举和票决）的话，那么，协商民主更注重偏好的形成和转变，更关心民主的过程和真实的内容。民主走向协商，这种“转变”是怎么发生的呢？就是在协商的过程中，“协商者容易改变他们的判断、偏好或者观点。而互动内容包括说服但不包括压制、控制或者欺骗。”[15]具体来说，协商民主具有以下特性。

　　在西方，多数协商民主理论者认为，上述前两种观点是“错误”的，而赞同第三种观点，即认为协商民主绝不是对自由民主的替代，主张协商民主对自由竞争式选举民主起到一种辅助和纠正作用，只是对自由民主的一种有益补充，主要是弥补选举民主的不足，而不是全盘取代选举民主及其运作。因而，选举民主和协商民主二者是一种互补关系。“正是因为投票权的广泛分配才使公共协商在大范围内存在。……它对于公共协商的效率，甚至其存在都是一个必要条件。”[24]的确，两种民主理论范式与制度之间的主次关系是很明确的，不是简单的对应关系，不能混淆。

　　在我国，协商民主与选举民主的关系，一直是学术界关注的问题，也存在一些争议。通常认为，选举民主和协商民主都是民主制度的组成要素，但二者在制度地位上是一种不对等的关系：选举是民主的制度起点，是衡量民主体制的首要标准，选举制度是当代民主国家的核心制度；而协商在更多的情况下表现为一种机制，是衡量民主质量的重要参数，是权力行使过程的民主，不能脱离选举民主的宏观制度框架。选举民主是前提和基础，没有完善和发达的选举民主，就不会有真正的协商民主。二者相互补充，相辅相成[25]。

　　第三，选举是民主体制中的核心制度，协商则在更多的情况现为一种机制。衡量民主体制的首要标准是民主选举，而不是民主协商。这道理很简单：“作为理论，协商民主在一定意义上实现了对选举民主的超越；但作为制度，协商民主依然是在选举民主这个宏观制度框架下运行的。[26]就是说，二者之间不是替代关系，更不是简单的共存关系，而是民主制度框架下的相互支持、补充和增强的关系。因此，应当加强这二者的融合，从而实现真正的民主。

　　实际上，民主应该不仅是竞争、对抗方式，还应该有协商、合作方式。选举民主与协商民主不是对立的、非此即彼的。两种民主既有优点，也有缺点，因此，在社会主义民主政治建设过程中，二者缺一不可，要尽可能发挥其长处，避免其短处，达到共同推进的目的。正如指出的：“人民通过选举、投票行使权利与人民内部各方面在选举、投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”而“两种形式比一种形式好，更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”[29]

　　第一，把协商政治分为国家制度内和公民社会内两个领域，但更为强调公民社会内的协商。通常，把协商纳入到政治中来就是试图把协商因素吸纳到国家制度中来，主要是立法机关和法院。法国、丹麦等国为讨论某项具体政策，召开过全国性的各种听证会。然而，人们经常看到国会议员在发表慷慨激昂的演讲时，互相责骂、攻击、诬蔑，丧失了理性协商的能力。在政治生活中，政党竞选活动和信息操纵也远离了民主协商理念。

　　第二，认为协商民主可能发生在三个领域，即国家制度、各种公民论坛以及公共领域。在这种观点看来，每个场所的实践都可以构成一种协商民主，而且，对每个场所而言究竟何种制度与实践才是最佳选择，没有一个准确或者普适性的处方。的确，对协商民主的追求本身应该是一个协商的过程，而不存在一个普遍模式。由于对国家制度中发展协商民主很失望和悲观，转而寄希望于公民社会中发展出协商民主，特别是在超国家的民间团体及其全球性的公共论坛中发展出一种全球协商民主[30]。2007年10月1214日，协商民主理论工作者在欧洲范围内随机抽取400个公民，让他们花三天时间认真讨论欧盟中的基本问题。

　　在我国，人们一提到协商民主，往往就想到政协，认为是政党协商。我国还有一种很流行的观点，认为西方的民主是选举民主，中国的民主是协商民主，甚至还断定：我国的民主制度是“选举＋协商”，人民代表大会制度实行的主要是选举（票决）民主，人民政协实行的主要是协商民主[35]。有学者认为，我国社会主义民主的实现形式“就是以协商民主为前提、以选举民主为纽带、以群众自治民主为基础的多元民主。”[36]还有学者着重从“人民政协与西方参议院”的角度，对中西方协商民主制度进行比较，进而认为中国的人民政协制度是协商民主中国化的实践形态[37]。一些学者进而认为，我国的协商民主都包括“政治协商”，“人民政协是实行协商民主的主渠道和主要形式”，它在“协商民主中具有独特的地位和作用。”[38]认为“协商民主主要体现于中国领导的多党合作和政治协商制度中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程，体现在国家政治和社会生活的各个方面。”[39]由于“各级政治协商会议是协商民主发展的重要制度载体，新形势下有必要积极努力地为各种声音的表达提供畅通的制度化渠道。”[40]

　　对此，有的学者指出这是对西方协商民主理论的误读，认为把“deliberative democracy”翻译为“协商民主”[41]的译法本身，就“很容易让人有先入之见，使人联想到了中国特有的政治协商制度。当政治协商制度在中国政治体制中的位置如此暧昧的情况下，这一译法不仅会产生误导，而且会极大地削弱审议民主（即协商民主——引者注）理论本身所具有的启发意义。如果有人据此将我们实行了几十年的政治协商制度误认为就是审议民主制度，那我们哪里还需要去引进什么审议民主理论？”[42]这种观点是值得重视的。有学者明确提出，由于中国存在着政治协商制度，所以，建议最好采用“商议性民主”的译法[43]。

　　的确，协商民主植根于西方文化传统和政治现实，是在选举民主高度发达前提下的自我修正与完善。因而，我们在进行理论介绍时，需要充分注意本国政治发展的特殊历史背景、文化传统、经济和社会发展水平等因素，不能简单地进行理论移植和制度对接，更不能简单地进行“比附”。如果单纯地将协商民主理解为目前的政治协商制度，不仅会极大地削弱协商民主理论本身所具有的启发意义，也会导致忽视其他各种社会主义协商民主的政治实践，不利于社会主义民主政治的发展[44]。

　　第一，人民代表大会制度实行协商基础上的选举和票决。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，具有浓厚的协商成分。（1）选举过程中的协商。在人大代表选举中，选民或代表联名提出代表候选人本身就是酝酿、协商的过程；正式代表候选人名单的确定，须经选民小组或代表酝酿、讨论或协商，对于不能形成较为一致意见的，才进行预选。同时，选举国家政权机关领导人员，要由各代表团或代表对候选人进行酝酿、讨论后，再进行预选或选举。

　　（2）立法过程中的协商。在起草阶段，一方面国务院及其有关部门采用公开征求意见等方式听取各方面意见，另一方面全国人大有关专门委员会和常委会工作机构对由其他部门起草的法律草案，往往都要提前介入起草过程，共同对草案文本进行协商、讨论。在审议阶段，常委会原则上实行三审制，每次审议都是充分协商、讨论的过程：提案单位要派员到场接受咨询、听取意见；常委会组成人员和列席人员充分交流、讨论各自的看法；会后，法律委员会根据大家的意见对草案进行反复修改；对于分歧较大的草案，不急于付诸表决，待继续审议、修改完善，直至达成共识再交付表决。特别值得指出的是，立法机关通过公布法律草案、召开座谈会、论证会、听证会等方式与各方面进行协商，鼓励和引导公众有序参与立法，广泛听取社会各界对法律草案的意见和建议，并尽可能将其中合理的成分吸收到法律草案中去，使通过的法律充分反映广大人民群众的利益诉求，成为全社会一体遵循的行为规范。

　　（3）监督过程中的协商。我国人大与政府的关系明显不同于西方国家议会与政府的关系。人大与“一府两院”都是在党的统一领导下为着共同的目标开展工作。人大对政府的监督不以党派攻讦为目的，而是注重监督实效，既支持又监督。在实践中，人大及其常委会通过听取专项工作报告、开展执法检查、进行法规备案审查等方式开展监督工作。在此过程中，人大与“一府两院”的沟通、交流、讨论、协商是贯穿始终的：发现问题，及时通知“一府两院”相关部门加以纠正；审议报告，也是在充分协商讨论的基础上做出决议或决定。

　　第二，政治协商制度是我国比较成熟的一种制度化协商形式。政治协商制度是中国领导下，各政党、各人民团体、少数民族和社会各界的代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，就国家的大政方针进行民主协商的一种制度。它有四种基本实现途径，即政治协商、参政议政、民主监督、合作共事。（1）政治协商，主要是中国就国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各派、各人民团体以及各族各界代表人士进行协商。

　　第三，基层民主实践是发展协商民主的重要领域。从协商民主的实践看，在基层，协商因其关系参与者切身利益、便于组织和参与、信息相对充分、成本相对较低，往往能取得好的效果。当前我国不少地方都在进行民主参与的实验，积累了很多好的经验，推进了中国基层民主政治的发展，如浙江温岭的“民主恳谈会”[47]和“参与式预算”，就是被国际国内学界高度称许的协商民主形式。概括起来，我国地方协商制度主要有以下三种形式[48]。（1）民主商谈会，也称为听证会、居民恳谈会和居民论坛会。就是听取群众意见、解决社区相关问题、赢得群众对地方项目的支持、就某些问题和政策达成共识、阐明立场和原则。

　　另外，企事业的职工代表大会是保证职工对本单位实行民主管理的基本制度。新中国成立后即在公有制企业中实行了职工代表会议制度，1957年后在全国普遍推行了这一制度。1982年宪法第16条规定，国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。全民所有制工业企业法进一步确认了职工参加企业民主管理的权利，第51条还规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”企事业单位的民主管理制度在实行民主管理、协调劳动关系、保障和维护职工合法权益、推进本单位的改革发展稳定等方面发挥了积极作用。

　　协商民主理论之所以复兴，主要有两方面的原因。一是回应西方社会面临的诸多问题，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策。二是来自于西方发达国家内部的批评，特别是人士批评自由民主，自由主义的民主面临着合法性的压力与挑战。为此，他们发掘和发展了古典协商民主传统，试图以此来补充和超越自由主义的民主理念和实践。有学者写到：“为什么我们看重协商民主呢？因为协商民主让我们看到更多值得信任和更具合法性的政治权威形式、更明智的决策和对公民权更积极的看法。”[51]在他们看来，协商民主是解决政治合法性危机的一种有效方法，为民主理论和实践的发展提供了新的方向。根据学者的概括，协商民主具有以下积极作用和意义。

　　第一，它在公共决策中主要具有以下积极意义：（1）有利于显示私人信息，政府可以最大限度捕捉到决策所需要的信息。（2）有利于打破公共决策的封闭的神秘色彩，增强决策过程的透明度和公开化，满足公民的知情权和参与权。（3）减轻或克服有限理性，弥补决策过程中的“有限理性”。（4）推动或鼓励一种赋予需求或要求正当化的特殊模式的创建，有效整合政治精英、知识精英和利益集团论证的制度平台。（5）提高参与者的道德素养和知识水平。（6）通过讨论、审议等赋予决策以合法性，在团体的监督下促进最终选择合法化，加强团体团结或增强决策实施的可能性，有助于公共决策的顺利执行[52]。

　　第二，它作为一种治理机制，强调在多元社会中，政府与公众对共同事务进行共同决策，同时协商参与者应该以集体利益为目标。协商民主是这样一种治理形式，即自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是作出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但又是开放的，可随时准备迎接未来的挑战[53]。协商民主的核心思想是重视公民乃至整个公民社会在政策制定过程中的作用，促进国家和公民社会的相互依赖和良好合作[54]。

　　第三，它作为一种公共参与，强调公民参与的重要性，公民通过自由平等理性的对话、讨论、审议，以各种途径和方式参与公共事务，以公共利益为取向，积极参与公共生活和政治生活，最终影响公共政策的制定和执行。（1）它强调公民参与的平等性，参与者不仅在程序上具有平等性，而且在实质上也具有平等性。它通过制度控制程序，保证每个人都有平等的机会参与决策、影响决策。并且，在实质方面，它主要剔除权力或资源占有的不平等，在协商中每个人都有影响结果的平等权利。（2）它强调公民参与的理性化。协商中的理性，不仅是个人理性，更主要的还是公共理性。政治协商要求公民超越“市场”的私利而诉诸“论坛”的公共利益；只有当其改善政治决策，尤其是实现公共目的时，源自公民立场的协商才是可以被理解为正当的[55]。

　　第四，它是培育公民精神的学校。“协商既是彰显公民道德信念的过程，也是人们表达自己愿望和利益的途径。身处其中，重视权益者找到了权益实现的满足感，而重视责任者也获得了责任担当的满足感。利益与美德在这里交互融合，为参与者提供各取所需的激励。”[56]（1）有利于培养健康民主所必需的公民性格，如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重，尊重他人需求和利益，妥协和节制。（2）能够形成集体责任感，“通过公开检视个人决策的结果和假设，协商民主将使人们清楚认识：政治共同体的每个人都是更大社会的一部分，其福祉有赖于其承担属于自身的那份集体责任的意愿”。（3）有利于构建参与持续性合作所需要的社会信任。只有通过公开的对话、交流和协商，不同群体之间才能够加深沟通，从而维持一种深层次的相互理解[57]。

　　第一，来自协商理论内部的反思。这主要有：（1）它还存在着理论缺陷和践行困境，在现实中主要表现在：统一或共同的政治共同体缺乏，主体的理性能力和政治能力不足，协商意识和协商伦理缺失，协商的共同价值原则匮乏和共同利益基础薄弱，公正的协商制度和程序的匮乏与协商场所的不足，强势力量对协商的控制和派系力量对社会共识的漠视等[58]。（2）还有一些因素会导致对协商民主的政治怀疑主义，如文化多元主义、社会中日益严重的大规模的社会不平等、社会复杂性、不可避免的共同体偏见和意识形态等[59]。（3）在协商理想中还存在内在的紧张关系：“程序正当性与判断和理由需要独立标准之间的紧张；自由和平等之间的紧张；多元主义和公开性的紧张；协商理想和当代社会中的多元和复杂的实际社会条件之间的紧张”[60]。

　　第二，来自协商民主理论外部的批评。这主要是质疑协商民主的可行性以及它在当代复杂社会中的效率等。（1）协商理想与民主实践之间存在着巨大的鸿沟。（2）从一系列个人偏好中寻求与民主程序应有的条件相一致的集体决策不可能，协商民主理想无法在框架中实现。（3）公共协商以及公民参与会对各种“差异”进行压制从而达成沉闷的一致。（4）公共协商的结果反映的是具有利益偏差的协商。（5）在社会分工的条件下，如何平衡精英决策和民众决策的分歧是协商民主不得不面对的挑战[61]。

　　上世纪八十年代，我们党就提出要“建立社会协商对话制度”，强调“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，其基本原则就是发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”[65]。在党的十八大报告中指出，要坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，并首次明确提出“要健全社会主义协商民主制度”[66]。可以说，无论从理论还是实践来看，这都无异于是“正本清源”，显然有利于推进政治建设和政治体制改革。

　　人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是一种“选举—代议”制度，是实现人民民主的根本途径和最有效的形式。但它也存在着一定的局限性，有必要辅之以直接民主形式，推行协商民主，实现间接民主与直接民主的有机融合。协商民主“提供了民主制度和实践变革的基础，促进各种社会运动，促进代议机构严格履行职责等。”[67]在美国，“有些学者和政治家试图用协商民主去提升选举民主的质量，或激活选举制度，使之真正对人民有益。在中国，温岭则通过协商民主来激活人大代表制度，使之发挥更大的作用。”[68]

　　事实上，协商民主针对民主实现的各个环节，特别关注的是两个层面的有效参与：一是强调纵向上政府与公众的协商，注重公众参与的有效性和真实性，不能满足于政府对公众的咨询或垂询[69]。二是重视横向上公众之间的协商，希望公众通过协商形成共同的偏好。协商对象更多的是指老百姓或者公民。因此，从提升协商民主质量的方向上看，一要做好立法、行政、司法等各领域的信息公开，充分保障公众的知情权；二要扩大公众参与，提高参与的层次和实效；三要加强决策过程的协商，实现共识基础上的多数决；四要加强监督，建立健全反馈机制，使公共权力的行使成为开放的、不断改进的过程。

　　第一，真正落实选举权平等原则。2011年3月，十一届全国人大四次会议修改选举法，规定城乡按相同人口比例选举人大代表。因此，既要认真贯彻这一新规定，真正实现一人一票的原则和理念，又要切实保障流动人口的选举权。在我国，伴随着城镇化和现代化的进程，出现了人口的大规模迁移，且这种迁移在可预见的将来还会继续。就以农民工为主体的流动人口而言，其参选难度大，参选率不高，绝大多数流动人口事实上是游离于选举之外的，选举权利虚置。研究解决这个问题，不仅关系选举制度的完善和选举权的普遍落实，而且关系城乡一体化建设与和谐社会建设。

　　第一，扩大立法博弈。立法工作要坚持并完善群众路线，适当改变以往立法工作中的一些做法，进一步让广大群众尽可能多地参与立法，广泛听取各方面意见，准确了解和把握各种利益主体不同的需要，合理平衡各方利益，最主要的是各方进行充分的博弈，并最终达成共识。因此，要继续征求有关部门、有关方面的意见，但又不能局限于此，以免使得有关主管部门“借法扩权”、“与民争利”，更要征求法律所调整范围内的利益集团和群众的意见，扩大有不同利益的各政府部门和公权力机关的参与和博弈，特别是要扩大各种不同利益群体、不同利益阶层的公众参与和博弈。就是说，对政府部门组织立法起草或参与立法起草中可能渗入的部门利益，应当通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议及其他程序博弈机制予以进行制约，以最大限度地反映各种不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志。

　　第二，建立健全立法公开制度。改革开放以来，特别是最近10多年来，针对政府部门起草法律草案时常常将部门利益法制化的现象，一直有人主张，减少它们起草法律草案的数量，改由人大或者中立的机构来起草。这种建议的可行性是需要论证的。恐怕最为可行的办法是实行立法公开。道理很简单：公民有序参与政治的必要前提，是政务公开，包括立法公开。立法公开制度，作为立法机关议事公开的重要组成部分，它的基本含义就是要“将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开”，主要包括两方面：（1）要公开有关规范性文件的各种草案、说明、背景资料、立法讨论中的会议记录等；（2）立法机关的会议本身也要公开[71]。还可以实行公民旁听。

　　第三，完善立法听证制度。在借鉴国外立法听证制度的经验与做法时，也应当看到这一制度本身也有负面影响。在美国、英国等普遍实行立法听证的国家，它也存在消极影响，主要是：它妨碍了立法机关的效率；增加了立法成本；委员会听证容易产生误导与偏见[72]。当然，这些批评与质疑，有的是实行立法听证制度所必须付出的“代价”，如在立法实践中可能更为“麻烦”(因为立法本身是一件十分严肃的事情，既不能怕麻烦，更不能为了追求所谓的立法效率而置法律本身的质量于不顾)，立法效率也会更低；而且，要花费的成本自然会更多，这个问题在我国资源有限(至少资源是一定的)而又要加快立法步伐，就显得更加突出。有的则是通过完善这一制度本身就可以解决的，如建立立法听证代表选择决议制、听证意见听取与选择的表决制，就可以在一定程度上杜绝委员会听证容易产生误导与偏见的问题[73]。（1）明确立法调整的范围，明确什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。（2）规定立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的人或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等。减少确定听证事项、范围和适用程序的随意性。（3）确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。

　　第四，建立健全立法征求意见和反馈机制。凡是涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，都要向社会公布。这里有一个问题，需要引起重视。这就是现在国务院有关部门在起草法律草案的过程中，往往公开征求意见，而人大常委会在对法案进行初审后也公开征求意见。这二者究竟是什么关系，需要认真研究，加以协调。要通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门及调查机构等多种途径或形式，全面了解群众对立法的意见和建议，扩大社情民意征集范围，拓宽民意征集渠道。建立意见的反馈机制，认真研究归纳各方面所发表的意见和提交的书面意见，合理的予以采纳；未采纳的给予书面答复，并阐明理由。

　　第五，注重发挥利益团体或民间团体的作用。我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，而利益的多元化和利益主体的多元化，必然会组成许多（民间）团体。这些团体旨在代表该团体成员的利益、反映他们的意愿。因此，要加强对人民团体和各类群众团体的领导，“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”[74]。立法时应当广泛选择利益相关人或团体，充分听取并反映他们的意见和要求，吸收他们参加立法听证。因此，一方面是要承认不同的利益阶层和利益团体的存在，允许不同的利益群体组织起来，相互帮助自我约束，并通过法律的渠道表达自身的利益诉求；另一方面，就是应当切实保证相关社会团体参加立法座谈会、听证会等，为他们参与立法提供平等的机会，充分听取并反映他们所在社会团体的意见和要求。